（商务部 房爱卿 2016年3月24日）

同志们：

最近，中共中央、国务院印发2015至2020年《法治政府建设实施纲要》（以下简称《实施纲要》），将商务领域作为推行综合执法的重点领域之一，为今后商务执法工作指明了方向。商务部、中央编办联合下发了《关于商务综合行政执法体制改革试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），确定在北京、忻州等10个城市开展试点，明确了改革目标、试点范围和具体任务。高虎城部长对这项工作非常重视，主持召开会议进行了专题研究，提出了明确要求。

今天商务部召开商务综合执法体制改革试点工作会议，主要任务是深入学习领会《实施纲要》和《指导意见》精神，交流工作经验，部署开展改革试点工作。刚才，北京、江苏等7个地区的同志介绍了当地改革试点推进情况、交流了工作体会，我认为都很好，有些经验可复制、可推广。下面，我讲三点意见。

一、提高对商务综合执法体制改革重要性的认识

近年来，各级商务主管部门认真落实党中央、国务院关于建设法治政府的要求，加强商务法律体系建设，强化商务领域执法监管，规范商务执法行为，取得了积极成效。

一是商务法律体系逐步健全。商务部成立以来，立法工作取得长足进步，内贸法律体系逐步健全。截至目前，共出台了1部法律（《拍卖法》）、3部行政法规（《商业特许经营管理条例》、《直销管理条例》和《报废汽车回收管理办法》）、42部部门规章，涉及直销、商业特许经营、典当等8个特殊行业，报废汽车、原油、成品油等5类特殊商品以及零供关系、单用途预付卡等5类特殊领域。作为内贸流通基本法的《商品流通法》已上报国务院；典当等领域规章修订工作正在稳步推进；地方商务立法工作取得突破，青岛市制定了国内首部地方性商品流通法规《商品流通市场建设与管理条例》。

二是商务执法取得积极进展。近年来，以中央财政资金为依托，积极推动地方建立健全执法队伍，加强执法力量。据统计，目前全国约有2000支商务执法队伍，1.8万余名执法人员；26个省份的1200余个市县建设了12312商务举报投诉服务中心或联系站点；一些地方还配备了必要的交通、通讯、检测与防护装备，查处的商务领域违法违规案件逐年增加。

三是执法规范程度不断提升。为规范商务执法行为，商务部2012年出台了《商务行政处罚程序规定》，对处罚管辖、监督检查、立案调查、处罚决定、送达执行、执法监督等作了全面详细的规定。同时，还制定了现场检查笔录、立案通知书等27个执法文书示范格式。各地商务主管部门依据上位法规定，结合工作实际，制定了培训考核、重大案件集体讨论、过错责任追究、自由裁量权等多项制度规范，制作了多种符合当地实际情况的执法文书格式，确保了严格规范、公正文明执法。

在肯定成绩的同时，我们也应清醒地看到，商务执法工作依然滞后于实际需要，存在一些问题。突出表现在：一是思想认识不足。一些地方对商务执法工作认识不到位，认为商务执法干与不干一个样、干多干少一个样，甚至指望别的部门会主动替自己履职尽责；二是执法能力欠缺。执法队伍和力量薄弱，经费、装备、设施等保障条件匮乏；三是执法行为不够规范。执法程序不完善，执法人员资格管理不严格，自由裁量权过大；四是执法工作存在盲区。一些重要领域执法缺位、不到位等问题比较突出，许多法律法规没有得到有效执行。因此，各地必须以问题为导向，牢固树立依法行政、依法履职意识，充分认识商务执法体制改革工作的重要性，把做好改革试点作为当前商务工作大事，抓好、抓实。

（一）推进商务综合执法体制改革是贯彻中央全面推进依法治国战略、建设法治政府的重要举措。十八大提出，法治是治国理政的基本方式。十八届三中全会提出“三个依法、三个法治”建设要求，十八届四中全会的主题是全面推进依法治国，十八届五中全会进一步对加强法制政府建设提出要求。习近平总书记提出的“四个全面”战略布局中，全面推进依法治国是重要的组成部分。李克强总理多次召开国务院常务会议，部署法治政府建设工作。汪洋副总理高度重视商务法治建设，特别强调“建立规范的市场秩序是商务工作头等重要的事情”；在内贸流通体制改革发展综合试点工作会上，汪副总理指出要探索内贸流通综合执法体制改革，创新执法模式。我们通过推进商务综合执法体制改革，理顺执法职责、整合执法职能、科学设置执法层级、加强执法力量，可以使商务领域各项法律法规和规章得到更好地落实，商务系统法治化水平得到进一步提升。

（二）推进商务综合执法体制改革是商务系统依法履职、加强事中事后监管的必然要求。近年来，党中央、国务院大力推动简政放权，减少行政审批，从而更多地激发市场活力，更好地发挥市场配置资源的决定性作用。为贯彻落实中央决策部署，商务领域取消和下放了一大批行政审批事项，但是，取消和下放不意味着不管，特别是一些特殊行业，管不好可能会发生系统性风险，要引起我们的高度警惕。李克强总理也多次强调，在大量减少行政审批后，政府要更多转为事中事后监管，切实做到“放管结合”。如何加强商务领域事中事后监管，执法无疑是其中非常重要、也最为直接的手段。面对这么多特殊行业、特殊商品和特殊领域的监管职责，必须把加强和改善执法工作摆在非常突出的位置。 

（三）推进商务综合执法体制改革是建设法治化营商环境，完善现代市场体系的迫切需要。建设法治化营商环境是中央作出的重要部署，对于推进现代流通业发展，构建开放型经济新体制具有十分重要的意义。营商环境好了，市场配置资源的决定性作用才能充分发挥，价格和供求信号才不会扭曲，要素和商品才能够自由流动。随着改革开放的深入和法制的不断健全，我国营商环境总体向好，但仍存在一些问题，比如诚信体系缺失，侵权假冒行为屡禁不止等。为什么有些企业常说“宁挣外贸一分利、不赚内贸一毛钱”，就是因为有时做国内生意交了货却迟迟收不到货款。去年，国务院专门下发了49号文件，召开常务会议对建设法治化营商环境等工作进行部署。开展商务综合行政执法体制改革，加强商务执法工作，提升监管执法效能是一项重要举措，能够激励守法守信，惩戒违法失信，促进市场公平竞争，维护市场正常秩序。

总之，我们要将思想统一到党中央、国务院关于全面推进依法治国、建设法治政府的战略部署上来，从全局和战略高度认识商务综合行政执法体制改革的重要性，切实增强做好这项工作的责任感、使命感和紧迫感。

二、准确把握商务综合执法体制改革的基本原则

《指导意见》已经印发各地，此次改革的主要思路和任务都已明确，这里我想强调几个大的原则供大家参考。

（一）要把体制机制改革作为解决执法问题的根本之策。过去几年，商务执法工作主要靠中央财政资金项目引导推动，解决了一时之需，但没能解决深层次矛盾和长远发展问题。只有深入推进体制改革，建立形成长效机制，才是商务执法工作的基本方向，也是解决当前存在突出问题的治本之策。体制机制改革核心是理顺商务执法做什么、谁来做、如何做、怎样做得更好等问题，涉及到执法职能、机构、程序和方式等四个方面，具体来说就是要厘清行业管理与行政执法职能的关系，探索相对集中处罚权；探索机构调整和整合，精简执法机构和队伍，减少执法层级，加强基层执法；完善执法程序，规范执法行为以及创新执法方式，提高监管效能。各地要紧紧扭住体制机制改革这条主线，从上述四个方面着手，结合当地实际，积极探索创新。

（二）要把打造法治化营商环境作为衡量工作效果的最终标准。内贸流通领域制定了这么多法律法规规章，但落实情况不是很好。据前期的摸底调查，大部分省份只在成品油、特许经营、典当等少数领域开展了执法工作，做出过行政处罚。多个领域相关法规规定的法律责任没有得到全面落实，有法不依、违法不究的现象仍然存在，监管缺位、不到位的问题比较突出。这要求我们在改革过程中，必须突出问题导向，有的放矢，不能为了改革而改革，为了综合而综合。要把全面履行监管职责，维护市场公平竞争秩序作为执法工作的出发点和归宿，要把该管的是否管好、管到位，是否有效改善营商环境作为衡量执法工作成效的根本标准，立足实际需要，着力抓好落实。

（三）要把重点领域内综合执法作为改革试点的主要方向。针对长期以来行政执法领域存在的多头、分散、重复、交叉问题，十八届四中全会提出推行综合执法体制改革，要求把行政执法权综合起来，集中行使，《实施纲要》重申了这一要求，明确了今后一个时期行政执法体制改革的总体方向。总的看，集中优于分散，综合执法有利于优化行政资源配置，提高执法效率，减轻市场主体负担。对于综合的模式，各地区、各部门开展了有益探索，有的实行包含三、五个部门执法职权的“跨部门小综合”，个别地方还实行囊括20多个部门执法职权的“跨部门大综合”。但是，当前改革试点的主要任务依然是四中全会提出的重点领域“内部综合”。《指导意见》按照这一要求，从商务工作实际出发，明确要求各地把探索部门内综合执法作为改革试点的主要方向。对于综合的范围，《指导意见》规定的6个重点行业一定要纳入，有条件的地区可以结合实际进行更大范围的综合。已将商务执法职权交由“跨部门综合”的，要做好深化和对接，不能只交职能、不交职责，更不能因为综合，造成好管的事抢着管，不好管的事没人管，形成监管真空和缺位。

（四）要充分发挥地方特别是基层实践探索创新的主体作用。商务执法工作的重点在基层，难点也在基层，综合执法体制改革只有与基层一线实践紧密结合，才能真正产生可复制可推广的经验和模式。《指导意见》明确了改革的总体要求和主要方向，但把试点的主动权交给地方，强调要充分发挥地方特别是基层的主体作用。各地要切实转变按照中央指定内容“照方抓药”的工作方式，充分发扬改革担当精神，积极试，大胆闯，勇于突破创新，做到规定动作不走样，自选动作出亮点。另外，省级和市级商务主管部门依据法律法规规定，同样担负着大量监管执法职责，在很多行业领域内处于监管执法一线，改革中不能简单地“减少执法层级”，将本该自己承担的执法职责一放了之，造成省、市执法工作“机关化”、“贵族化”。

三、扎实推进执法体制改革的重点任务

《指导意见》虽然针对试点地区，但改革工作是面向全国的，各地都应该结合本地区工作实际，积极推进综合执法体制改革。在这里，我着重强调几项重点任务。

（一）全面梳理执法职责。《指导意见》明确将6个领域纳入商务综合行政执法试点范围，涉及1部法律（《拍卖法》）、2部条例（《商业特许经营管理条例》）、《报废汽车回收管理办法》）和3部规章（《典当管理办法》、《零售商供应商公平交易管理办法》、《单用途商业预付卡管理办法（试行）》）。首先，各地要对照上述法律法规和规章，梳理相应的执法职责权限，明晰履职内容，明确执法方式，优化操作流程，为职能整合打好基础。有条件的地方要将这项工作拓展到其它商务执法领域。其次，要纵向理顺省、市、县（区）三级的执法职责，明确委托和授权执法范围与边界，横向理清与平行部门的职责边界，避免多头执法、重复执法或者相互推诿。第三，要搞清楚地方立法和部门规章之间的效力关系，找准职能，正确适用相关法律规定。在此基础上，制定权力清单和责任清单，用以指导开展执法工作。

（二）推进执法职能整合。在厘清执法职责的基础上，要将监督检查、行政处罚等行政执法职能与政策制定、准入许可、行业促进等行政管理职能相对分开，并探索执法权相对集中行使，让“专业的人干专业的事”，从而最大限度地提高执法效能。目前，各地在推进执法职能整合方面主要有三种做法，第一种是专职商务执法队伍统一负责日常监管和执法，比如北京、徐州、乌鲁木齐的做法；第二种是两个机构分别履行事中与事后的监管职责，比如昆山的做法；第三种是执法工作交由商务执法机构承担，日常监管职能仍由行业管理科室负责。当然，执法职能整合并不限于上述模式，各地完全可以根据自身情况加以探索，最终目标是要“批管分离”，形成商务部门内的监管执法机构与行业管理机构既分工明确、各司其职、各负其责，又衔接配合、信息共享、协调联动的运行机制。

（三）加强商务执法能力建设。打铁还得自身硬。当职责职能理清理顺之后，能否把工作抓好、落实，关键还要看执法能力建设的水平。首先是机构问题，执法机构是执法工作的依托，各地要明确承担商务综合执法职责的机构，并通过内部整合、优化结构，盘活存量、挖掘潜能等方式，加强商务执法力量，保证执法机构专业化与执法人员专职化。其次是队伍问题，不仅要保证数量，还要保证质量。各地要科学配置执法力量，推动执法力量向基层倾斜、向执法一线倾斜。同时，改革过程中也要注意队伍的相对稳定性，避免因为改革“过渡期”而造成执法工作脱节、断档，更不能借“改革试点”之名，行“人事安排”之实，搞一刀切、大换血，背离改革初衷。第三是执法保障条件问题。《实施纲要》明确规定，行政机关履行执法所需经费，由各级政府纳入本级政府预算，保证执法经费足额拨付；改善执法条件，合理安排执法装备配备、科技建设方面的投入。各地要吃透文件精神，运用好政策，想方设法健全商务执法经费保障体系，组织开展规范化、标准化建设，改善必要的执法条件。

（四）大力规范执法行为。没有规矩不成方圆。各地一方面要严格商务执法程序，细化岗位职责、工作流程，建立健全执法全过程记录与行政裁量权基准制度。实践中，北京、天津、甘肃等地出台了自由裁量基准，这些做法都很好，应该大力推广。另一方面要严格执行重大案件的法制审核制度，落实执法责任追究制，加强执法监督与信息公开，推行法律顾问制度，提高执法办案水平与准确性。省、市要加强对辖区内执法工作的指导检查，积极推进执法“双随机”制度。此外，还要加强执法人员管理，严格执行考核和持证上岗制度；要强化教育培训，着力培养知法懂法、熟悉办案程序、适应综合行政执法要求的高水平执法人员。要严明纪律，每个执法人员都要树立依法执法和文明执法的理念。

（五）创新执法监管方式。积极运用现代信息技术手段实行智能监管。当前，互联网、云计算、大数据等现代信息技术蓬勃发展，正在深刻影响政府治理手段和方式。我们要主动适应这种发展趋势，积极运用现代信息技术手段，探索“互联网+商务执法”，推动开展远程在线监管和移动执法，逐步改变“人盯人”的传统监管方式，解决商务执法力量不足的问题。要积极运用大数据，提升监测分析与预警能力，及时发现苗头性问题，通过预防性监管与服务型执法，降低执法成本，提高执法效率。大力推动信用分类监管。诚信是市场经济的基石，要充分发挥信用对市场主体的内在约束作用，完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制。要加强商务信用体系建设，依托行政执法记录建立企业和经营者诚信档案，根据不同主体的信用状况实行分类监管，提高监管针对性和有效性。充分发挥社会监督作用。维护市场正常秩序是全社会的共同责任，做好商务执法工作，离不开市场主体守法、行业组织自律和社会公众的监督。12312举报投诉服务号码是商务系统一个重要的信息渠道、服务窗口和对外宣传平台，各地要重视并发挥好其应有作用，畅通社会公众举报投诉渠道，扩大社会公众认知认可度与市场主体参与度。

（六）加强执法联动配合。要加强商务执法跨区域协作与上下联动，探索下沉执法、网格化监管等方式，在减少执法层级的同时，确保监管执法全覆盖。要注重与其他有关监管部门之间的协同配合，建立部门间监管执法信息共享、案情通报制度，发挥联动执法的作用。要健全行政执法和刑事司法衔接机制，明确案件移送标准和程序，增强刑事打击效力。

面对艰巨繁重的试点工作任务，各试点省份、试点城市商务主管部门要树立“一盘棋”意识与全局观念，大力破障闯关，统筹推进体制改革。要积极向当地党委、政府领导进行专题汇报，主动与机构编制等部门沟通对接，最大限度争取关心与支持。要深入研究，精心设计时间表与路线图，细化措施步骤，明确实施阶段、时间节点与推进方式。要突出主体责任，将任务分解到位、落实到人，组织好各阶段经验总结与交流学习，务求试出可复制推广的典型经验。此次10个试点城市之外的地区务必要主动作为，参照《指导意见》的要求开展相关工作，力争执法工作再上新台阶。

商务部综合行政执法体制改革工作领导小组各成员单位也要围绕改革中心任务主动作为，加强研究，发现薄弱环节，通过商务执法改进行业管理，促进行业发展，根据执法层面反馈的问题加强法规的立、改、废、释工作。 

同志们，2016年是“十三五”开局之年，也是商务执法体制改革的立柱架梁之年。试点工作时间紧，任务重，大家一定要凝心聚力，扎实进取，确保这次试点能试出经验、试出成果，为维护市场经济秩序，建设法治化营商环境做出新的更大贡献！